学者建议明确中央地方财权事权以平抑房价

[导读]4月30日，北京正式出台房产调控新政。青岛、深圳也已出台落实“国十条”的细则文件，记者同时获悉，被国务院点名为“房价过快上涨”的上海、广州、杭州等地，亦将陆续出台相关细则。

张良为公司的“英明决策”而得意不已。

从4月28日传言北京要出台京版“国十条”，某房地产公司销售部经理张良就在盯着网站。该公司有一处楼盘要开盘，本来计划在“五一”期间开盘，看到这个消息，公司研究决定4月29日就开盘。

提前开盘收到了不错的效果，由于位置好，开盘价位低，很快就销售一空。

同一天，北京市召开了住房保障建设工作专题会，市长郭金龙在会上强调：一定要以非凡的工作力度，坚决遏制房价过快上涨。

一天后，4月30日，北京正式出台房产调控新政，全名为《北京市人民government贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》(下称《通知》)语气严厉，要求“从首都经济发展和社会稳定大局出发，充分认识房价过快上涨的危害性”，“遏制房价过快上涨，促进民生改善和经济发展”。

青岛、深圳也已出台落实“国十条”的细则文件，记者同时获悉，被国务院点名为“房价过快上涨”的上海、广州、杭州等地，亦将陆续出台相关细则。

“从来没有一项政策可以让这么多重点城市一夜之间出台落实具体政策的细则或计划。由此可见，‘国十条’力度不一般。” 中国社科院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海说。

地方government被认为是高房价的第一推手。土地出让金是地方government的“第二财政”，在现有的考核体系下，以房地产业拉动经济发展成为地方官员自然而然的选择。

空前严厉的“国十条”能否取得预期效果，地方government的作为成为关键因素。“‘国十条’新政特点之一就是将控制房价的任务交给地方government。” 住房和城乡建设部政策研究中心副主任秦虹如是说。

“以往的调控政策之所以一直未能取得预期效果，关键原因在于中央government和地方government的利益博弈。”北京四方联达房地产经济公司总经理杨少锋说。

如今，在中央的考核压力和舆论的推动下，地方government似乎在这次调控中彻底崩溃了。纷纷不顾一切地出台措施，直指降房价。但是，其背后却有着委屈和不情愿。

1. 严肃！降房价

政策高度下，地方government最低标准执行？

4月30日，北京市终于出台延期的地方版“国十条”，其中提出北京市金融机构应当立即暂停三套及以上住宅贷款的按揭贷款审批业务。同时对于不能提供本市纳税证明和社保缴纳证明的非本地居民暂停发放贷款。

更重要的是，北京的地方版“国十条”中提出，本地居民以家庭为单位，每户只能购买一套商品房。为了打击炒房，北京市还对个人出售住房征以重税。

业内称，青岛、北京落实性细则均比“国十条”严厉。这些地方细则没有解决“国十条”提出的三套房限购问题和非户籍人口买房限制问题，而是采取休克式疗法：一律停止。

中国社科院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海分析说，当前已经将调控房价上升到政治高度，地方government出台的细则，不能再不痛不痒，而是要比中央更严厉，更有操作性。

而中国社科院金融所研究员尹中立则表示，如果地方落实“国十条”不力或者这些政策还不见效，则房产税等更有力的政策，就将被推出。据悉，中央有关部委仍在加大政策研究和储备力度，适时推出房地产调控的后续重拳。

这一切，诚如住房和城乡建设部政策研究中心副主任秦虹发出的警告：“这不是一次类似以往的调控，力度空前，出乎市场想象。”

有人显然还没有看到问题的严重性。

“这次调控和以前有所区别，应该说比以前更为合理，主要就是抑制投资性炒房。”南京苏鼎房产研究所所长宋坚对此次调控颇为肯定。

不过，在宋坚看来，此次调控“肯定是阶段性”的，而这也是地方government较为一致的看法，他们希望调控是“暂时的”，他们在观望，在犹豫，在寻找侥幸的机会。

“国十条”出台已经接近半个月，但截至4月30日，除青岛、北京外，上海、广州、深圳等三大房价较高的地方无一出台相关政策。

4月29日，记者致电上海市和江苏省住房和城乡建设厅，均得到对方肯定的回答：尚未出台。

安徽合肥市住房和城乡建设局相关负责人则对本报记者表示，合肥没有具体出台的措施，这个城市房价一直不高，但近期上涨较快。

据记者多方打听，江苏省的政策调控重点在金融政策，从目前已经出台了落实“国十条”的青岛相关政策而言，也基本是从金融政策方面来调控。

对此，宋坚表示，“这是因为此次中央就是金融政策调控，而不是税收，所以地方government就只会从金融政策上来调控，而不会从税收手段上来调控。”

针对本报记者向地方government是否会消极地执行时，宋也坦诚，“也许地方government是按照中央要求中的最低标准来执行。”

不过，宋认为在五一之后，地方或会陆续出台房地产调控新政，“地方government肯定是无条件地去执行，无论理解还是不理解”。

2. 不能割舍的肉

地方government犹豫的背后，长期依赖土地出让金收入？

诸多地方执行“国十条”细则尚未出台的背后是地方government的犹豫。

事实上，就在《青岛意见》出台前的2009年12月底，青岛方面亦出台了《关于支持居民购买住房的意见》。

该意见由青岛市建委、市财政局、市地税局、市国土资源与房屋管理局、中国人民银行青岛中心支行、市住房公积金管理中心等六个部门共同发布，规格不谓不高。

根据这个政策，公积金贷款最低首付仍维持20%的比例，最高可贷40万元；个人首次购买90平方米以上144平方米以下普通住房契税税率按1.5%征收，家庭以18周岁以上子女名义购买第二套住房的，仍可照首套住房贷款政策执行。

相隔4个月，这个十分优惠的政策陡然大变，在外界看来，这或许并不是地方government的本意。

担心房地产调控影响地方government收益或是一大主因，土地出让金收入一直被地方government当作“第二财政”。

近日，中国指数研究院公布数据显示，2009年中国60个主要城市中多数城市土地出让金收入增长超过了100%，地方government土地出让金收益大幅提高，其中沪、京、杭占据前三甲。

官方数据显示，在房地产不太红火的2004年，全国土地出让金占同期地方财政收入的47%；2005年，全国财政收入首破3万亿元，土地出让金占到1/6强；2006年全国土地出让总收入为7677亿元。

而在上海，据上海市2009年国民经济和社会发展计划执行情况显示，2009年，全市财政收入的25%来自房地产。

“土地出让收入的确是地方government的一大收入来源。”宋坚说，打击房地产会对地方经济产生一定的影响，“这也是地方government的担心之一”。

由于房地产业关联上下游共50多个产业，其对经济发展的带动作用不可忽视；地方government在土地出让、税收等方面对房地产业的倚重短期内也难以完全摆脱。

4月29日，记者为此致电上海市建交委，对方表示对于这个问题无法给予答案。

3. 市长也很烦恼

曾试图降低房价，地方government已尽全力？

但令人“惊讶”的是，地方主政者们并非十分情愿依赖土地财政，“市长最担心的一件事就是房价过高”。华东某沿海地级市一位市长同僚这样告诉本报记者。

根据这位市长同僚解释，市长也很希望降低房价，并采取了大量出让保障房用地的方式，但房价就是没降下来，因此，“市长也很烦恼”。

据其向本报记者提供的一份市长总结材料显示，该市为了抑制房价，推出了大量土地供应保障房用地，保障房用地土地面积甚至高出了给商品房供地的面积。

数据显示，该市拆迁安置房用地供应高达95公顷，但供应普通商品房用地只有62公顷，这样做的目的是“让中低收入群体买得起房，需要保持房价合理水平”。

但有意思的是，当本报记者试图采访该市时，该市房地产和宣传部门皆表示，“事情敏感，不好接受采访。”

据这位市长同僚猜测，对方拒绝接受采访的一个主要原因在于“尽管出让了大量保障用地，但房价仍然很高，所以宣传了，government也很难做”。

不仅是上述这个华东城市，另据本报独家了解，上海方面正在评估“三个为主”——以居住为主，以市民消费为主，以普通商品房为主——的政策。据本报了解，评估

“三个为主”的政策主要是为更加有效地加强房地产调控。

这或显示，其实地方government亦在积极地平抑房价。

但这也正是地方government的困惑，一来作为民生工程必须平抑房价，二来作为经济工程，必须推动土地出让，两者之间如何平衡显然是个问题。

他们似乎找不到新的答案。

“不能老是怪地方government，很多时候地方government出让的土地价格并不高，但后来开发商卖的价格照样很高。”宋坚为地方government辩解。

此前，有很多声音认为中央多次口头警告地方government要抑制房价，但效果不佳。

在宋看来，地方government官员对于民生方面有考核压力，在经济发展方面也有考核压力，“既然现有财源只有土地出让等方式，我们就要思考，解决的路径是不是要调整？”

4. 道不同又相为谋

中央把房地产当成民生问题，地方则当做经济问题

事实上，宋的看法有较多的支持者，在宋看来，很多问题已经不是地方government所能解决的。

而正是目前由地方government主导抑制房价等行为，导致“打压房价——报复性反弹——打压房价——继续反弹”的怪圈。

以2008年前后的调控为例，由于市场洞悉government“保增长”的底牌，这一轮调控以房价报复性反弹并创新高告终。而此前，这种报复性的上涨已经数次发生。

“以往的调控政策之所以一直未能取得预期效果，关键原因在于中央government和地方government的利益博弈。”北京四方联达房地产经济公司总经理杨少锋说。

在杨看来，中央government把房地产当作民生问题，希望房价能够让大部分老百姓承受得起；而地方government则只是把房地产当作经济问题，土地出让金和税收才是地方government最关心的，“正是这种中央地方利益的不一致，导致许多很有针对性的调控政策到了地方却无法执行”。

地方government依赖土地出让金，导致房价上涨过快，导致地方调控不力，而十分关注“民生”的中央government却一直要求地方government控制房价，这种博弈似乎一直在进行之中。

“其实地方government很委屈，有话没地方说。”宋坚告诉本报记者这或意味着，对于地方而言，降低房价的方法已穷尽。

如何解决这一难题？

在宋坚看来，产生这个怪圈的一个主要原因就是一直没有解决好地方government的资金来源问题。

“必须从宪法层面界定中央财权和事权，以及和地方财权事权的关系。”同济大学教授刘春彦提出了对应的解决方法。

在刘看来，“通过这种方式(的调整)，可以增加地方的财政收入”，从而有效地降低地方government对土地出让金的依赖，增加地方抑制房价的积极性。

在财政部财政科学研究所所长贾康看来，“要反对一味指责和妖魔化地方government、把商品房房价高企的原因全部归于地方官员的简单化、表面化认识倾向。”

“关键是要着力建立地方土地批租收入可合理延续的机制和使地方government职能、行为趋于合理化的地方税体系以及地方债制度，这种改革的结果也将有利于商品房的价格回归理性。”贾康说。

5. 无利不起早

增加地方税收收入是取代土地出让金的解决之道？

2009年年底，十一届全国人大常委会第十二次会议举行期间，全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵与网友对话时表示，如果不把中央government和地方government的事权、财权划分更加对称，地方government的财政过多依靠土地出让收入的话，高房价问题很难解决。

事实上，由于地方财政过多依赖土地出让金，一旦改变这种模式，地方government显然将不再是房价的推高者之一。

据本报了解，2010年度上海市决策咨询研究重点课题中就有一个“城市转型时期本市财源长效增长的机制及财政体系研究”，具体执行单位是上海财经大学。

这份课题指出，“十二五时期，依靠传统土地批租作为重要财政收入来源已不可持续，加上本市社会民生建设任务的进一步增加，本市财源增长和支出之间的矛盾将逐步显现。”

这或显示，地方government在寻找降低对土地财政依赖程度的有效办法。

据本报了解，这份课题提出“建立财政收入长效增长机制和财政体系的对策思路和体制机制”。

“所以目前看来，只有从税收等财政手段上来解决这一难题。”同济大学副教授刘春彦告诉本报记者，这和吴晓灵观点基本一致。“税收是宪法问题，宪法没有严格规定中央和地方财权和事权匹配，我们国家这块共享，中央经常拿走地方。”

这直接导致“中央收入增加，地方收入降低”，因此刘春彦认为“必须从宪法层面界定中央财权和事权，以及和地方财权事权的关系。”

一位接受采访的人士举例说，“以共享税为例，现在共享税比例是中央government主导，应该规定中央government不能随便变更比例。”

在刘春彦看来，通过明确地方和中央government的财权和事权，这样才能有效增加地方财政收入，从而降低地方government对土地财政的依赖，才能更好地降低房价。

“无利不起早。”宋坚说，只有调动了地方的积极性，才能更好地平抑房价。

6. 动用财税武器

物业税是个好选择，但尚无时间表

问题随之而来，税收类型的调整是中央层面的事情，对于地方而言，当前解决之策又是什么？

对于地方government而言，正在讨论之中的物业税似乎是一个选择，依据国际惯例，物业税多属于地方税。

“(物业税)有助于稳定税收，平抑房地产市场波动给财政的直接影响，减少财政对‘卖地’依赖，以解地方government对于房地产调控的两难心理。”全国政协委员张泓铭在全国政协会议上的提案如是说。

不过，4月30日，当记者致电张时，张却非常谨慎，不愿表态。

上述华东地区市长同僚说，物业税是地方税，应该会受到欢迎。

贾康对此也有解释，“不动产保有环节的税收应该属于地方税种，它会替代一直以来属于government短期行为的‘土地财政’。我们在经济学分析中，认为这是一种合理的替代。新税种开征以后，土地出让金仍然会存在，但它不会像现在这样，为地方government所高度依赖。”贾康此前对本报记者说。

“目前地方government财库中来自土地不动产类的税收收入大约在百分之十几，新税开征后这个比率有可能提升到30%以上。”贾康继续说道。

他近期在撰写的一份报告建议，应该争取尽早安排物业税改革，物业税对于转变地方government职能、落实省以下分税制、促进房地产市场长远健康发展，具有重要意义，不宜久拖。

而且，物业税实施已经具备了一定的条件。

在2009中国财税改革年度论坛上，财政部税政司副司长王晓华表示，经过6年多的模拟评税试点实践，按评估值征收物业税从技术上看是可行的。

王晓华表示，目前已经初步建立了房地产数据库，开发了若干套各具特色的评税软件，形成了专家支持队伍，储备了大量的专业人才，形成了“总体设计、分步实施”的物业税改革思路。

4月29日，贾康对媒体表示，当前已经是开征房产税的最佳“时间窗口”，可以采取对居民第一套住宅永不征收的方式，以及其他的一系列“优惠”措施，现行开征这个税种，以便对房地产市场带来调控房价的预期。

不过，记者发现，在国务院2010年经济体制改革9大任务中，并未包含出台物业税。

曹建海表示，5月份之后，不排除税务总局和财政部将从财税手段上，再行出台房地产调控新政策。例如，“国十条”当中提出了加强土地增值税清算和尽快出台引导居民住房合理消费的住房保有税收政策。

宋坚则认为物业税是一种方向，但在物业税尚无出台时间表的时候，应该先向开发商征收“土地增值税”。

“这块土地增值税和房地产交易税等增加的税收全部交给地方government。”宋坚认为通过这种方式可以增加地方government的收入，“同时有效地打击了开发商乱涨价的行为，降低了房价”。

7. “革命”尚未成功

一场中央、地方、开发商和舆论之间的大博弈才刚开始

根据中国指数研究院统计数据，“五一”节前的一周时间内，一线城市住房交易量已经出现大幅度下降。杭州跌幅最大，环比下跌72.5%，北京下跌45%，上海下跌38%。

国海证券4月30日的一份研究报告也指出，房地产新政对房屋交易量造成了巨大的下降，下一步将会使房价下降。如果房价降幅达到25%，银行将出现呆坏账。

不过，据中投证券4月30日发布的一份研究资料指出，在有国务院房地产调控专家组委员参与的晨会研究上，得出的结论是：银监会对银行进行过压力测验，房价下降30%，银行不会出现大范围的呆坏账。也就是说，房价下降30%，是银行可以承受的范围。

上述中投证券的晨会资料表明，与会专家认为国务院调控房价的决心不会变，一线城市的房价松动，乃至下降很可能出现。

而北京通州，已经出现了这样的问题。通州房价在半年之内从均价1.2万元/平方米，急速攀升到2.4万元/平方米。而自“国十条”发布之后，通州新盘不断推出打折优惠，继而就是直接降价。

不过，诸如张良这样的开发商，已然不是2008年时的开发商，其对政策的追踪和研判能力，已经使公司对政策变化，做出了及时的反应。

张良向记者介绍，这轮调控仍然会使一些房地产公司死去，主要是那些捂盘涨价，或者资金实力不强的公司。对于一般大型房地产企业来说，由于土地招拍挂制度进行了调整，地价没有那么高了，现在恰好是回收资金，拿土地的时候。

新政出台后，开发商们也没闲着，就市场预期不断发出言论。房地产商的知名代表人物潘石屹就称，因为调控带来土地和房屋供应量小了，会反映在未来2年内，未来2年房价会更大幅度上涨。任志强也对媒体表示，尽管调控，房价仍然不存在“拐点”。

当房价不仅是个经济问题而是个政治问题的时候，这场涉及中央government、地方government、开发商和舆论之间的博弈，才刚开始。(21世纪经济报道 孙小林 贾海峰)