我国试点推行省管县改革 “市管县”走到尽头？

[提要] 所谓“省管县”，是指省直接把转移支付、资金调度等经济权限“下放”到县。“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种路径。2002年来，先后有安徽、湖北等省在财政体制等方面试行“省管县”，到目前为止，全国已经有18个省试点“省管县”。

　　“省管县”：地方权利再分配
　　《中国经济周刊》记者 王红茹 张俊才 张一彪 ★刘青峰 熊郁云
　　郡县治则天下安，县域强则国家富。
　　县，历史上曾经直接由皇帝掌管；新中国成立后，县归省来领导，直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。因此，对于一县之“长”们来说，其实，他们工作中有两个“婆婆”——省、市两级领导。
　　不过现在，两个“婆婆”的历史已在改写。
　　一种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”改革已在全国试点推行。

而在这之前的14年间，“强县扩权”、“扩权强县”已经被越来越多的省份试点推行。通过扩大县一级政府的权力，受到政策扶持的县（市）的经济发展明显加快，“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。与此同时，“强县扩权”还对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，成为“省管县”改革的第一步。
　　“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。实际上，这是对近几年来一些地方政府进行相关改革的积极回应和肯定。
　　所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市——市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。
　　对现有的“市管县”这一行政管理模式，批评者认为，其管理效率太低，不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体职能。
　　早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限被“空降”至20个县级政区。
　　浙江省持续10多年的改革示范效应，带动了其它地区此项改革的进展。自2002年以来，先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份，先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省管县”。
　　不少专家认为，“省管县”这一改革，带来的是地方权力的再分配，最终将带来中国行政区划的大变革，即取消地级市，建立省县两级政府。尽管各方对这一政府层级的改革模式争论不一，但减少政府层级的思路无疑是大方向。
　　“省管县”改革：有望全面积极推进
　　从2002年开始实施的“省管县”改革有望全面积极推进。
　　“到目前为止，全国已经有18个省试点‘省管县’。今年估计还会再增加两个省，应该能超过20个。”6月7日，财政部预算司地方处副处长蔡强接受《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)采访时表示。
　　据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍，“省管县”有两层含义：一是财政意义上的省管县。在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分；二是政府管理体制上的“省管县”，市县平级，不仅是财政体制，在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。
　　“由于省管县从财政角度已基本铺开，财政部预算司目前正考虑出台一个‘省管县’的具体指导意见，主要是总结一些地方的做法，把大家认可的经验肯定下来。同时对‘省管县’提出相对具体的要求。现在正着手准备，最快估计在第三季度就能出来。”蔡强副处长告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)，“但是推行‘省管县’，各个省政府的管理半径和管理能力将遭遇挑战。”
　　“但不管遇到什么问题，省直管县是一个方向，有条件的地方都应该积极推行。未来行政区划的调整是水到渠成的事。”财政部财政科学研究所所长贾康向《中国经济周刊》分析。
　　22个地区实行“省管县”
　　据财政部向《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)提供的资料显示，截至到目前，全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共有22个地区实行了“省管县”。
　　“新疆、内蒙、宁夏等一些民族自治地区不适合实行‘省管县’，如果进行‘省管县’，就和《民族区域自治法》相冲突。此外，一些非民族省区，比如四川省阿坝藏族自治州，四川省也不能够进行直管。如果排除掉这些情况，我国实行‘省直管县’的覆盖面还是比较大的，已经超过了2/3。” 蔡强副处长告诉记者，由于各地具体情况差异较大，“省管县”的类型也不尽相同。
　　“从具体的方式上，虽然都是‘省管县’，但是程度还是不一样。有的是比较纯粹的‘省管县’，有的名义上是‘省管县’，其实只是带了这个帽子 。” 蔡强副处长告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)，“如果从财政和行政角度综合分析， 只有浙江做得最彻底，不只是财政，从行政管理到政治组织以及其他各个部门的管理，都是由省直接兑现的。连县长的乌纱帽都是省里管的，和市里都没有关系。”
　　“安徽省做得也比较到位，基本上按照我们提出的要求，在财政体制、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等各个方面，全面实行省对县直接管理，都是直接到县的。” 蔡强副处长说。
　　据《中国经济周刊》了解，在目前实施“省管县”的18个省份中，有些省虽然自己对外宣称已经搞了“省管县”，但是做得并不彻底。比如，虽然在转移支付测算方面直接到县了，但是体制、资金调度没有直接到县，还在经过市来转手。
　　事实上，财政部早在2005年1月制定的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》中，在“关于推行省对县财政管理方式改革试点”部分中，对“省管县”就提出了要求，文件指出，各省（自治区、直辖市）要积极推行省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。
　　“从以上几个标准来衡量，某些省的做法离财政部要求还比较远。而目前18个省出现的主要问题是不规范，对那些并没有做到真正意义上的‘省管县’，我们将出台一个专门的文件进行推动；另外，也希望通过出台这个文件，能打消他们工作中的阻力，包括领导的顾虑，让省级财政将来进一步推广的时候更容易一些。” 蔡强副处长向《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)表示。
　　县长困惑：两个“婆婆”都得罪不起
　　“过去是‘市管县’。财政的钱先给市，由市负责分给县乡。这就存在着一个财政资金在城市和农村分配的问题。而在财政体制上实行‘省管县’，实际上是城乡分治，” 中国社会科学院财贸所副研究员张斌告诉记者，之所以要推行‘省管县’，就是要把钱直接落实给县乡，不再通过市来分。“新农村建设需要充实县级财力，‘省管县’的方式更容易实现这个目标。”
　　“目前大部分地方进行的‘省管县’，还不是真正意义上完整的省直管县，只是在财政体制上的‘省管县’，在具体操作方面各地也参差不齐。反映出来的比较大的问题是：财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里。这样就容易产生两个‘婆婆’的问题。因此，未来‘省管县’的发展，应当是在动财政体制的基础之上，时机成熟的时候，再动管理体制，真正实现市县平级。”中国社会科学院财贸所副研究员张斌对《中国经济周刊》直言不讳，“体制要理顺，不能两个‘婆婆’长期共存，市县平级成为今后的发展目标。”
　　省政府管理半径和能力遭遇挑战
　　如果市县平级后，“省管县”遇到的最大障碍是省政府的管理半径和能力问题。
　　“‘省管县’的数量超过一定规模后，管理的难度肯定增加；把100多个县的问题都集中到省里，从管理的效率来说，也不一定最有效。因此，实行‘省管县’体制，必然触及到行政区划体制改革。” 财政部财政部预算司地方处副处长蔡强向《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)分析。
　　“省管县”之后，必然涉及划小管理单位的问题。
　　“在中国目前的行政管理体制下，通过划小省级单位解决‘省管县’后面临的管理半径和管理数量问题是一个可以考虑的思路。”张斌告诉记者。
　　“目前要做的，是在财政层次上先实行实质性的扁平化，未来行政区划的调整是水到渠成的事。”财政部财政科学研究所所长贾康告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)。